Assim, nota-se que são necessários dois requisitos para que seja alcançada a função social da propriedade: deve atender a interesses de ordem pública e privada. A lei que deverá dispor sobre os limites da função em nota.
A propriedade é definida no âmbito jurídico como: “Direito de propriedade é o direito de usar, gozar, usufruir e dispor de um determinado bem, e de reavê-lo, de quem quer que injustamente o esteja possuindo.” (Código Civil de 2002)
Porém, mesmo com o direito de usufruto e posse de tal bem, é necessária a análise sobre a função social do mesmo, que, nas palavras de Albuquerque (2002, p. 52.) têm-se:
A função social está integrada, pois, ao conteúdo mínimo do direito de propriedade, e dentro deste conteúdo está o poder do proprietário de usar, gozar e dispor do bem, direitos que podem ser objetos de limitações que atentem a interesses de ordem publica (sic) ou privada.
Assim, nota-se que são necessários dois requisitos para que seja alcançada a função social da propriedade: deve atender a interesses de ordem pública e privada. A lei que deverá dispor sobre os limites da função em nota.
A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição(art. 5º, XXIV da Constituição Federal).
O interesse da ordem pública será previsto na competência que a própria lei dispor, municipal, sendo que, dessa forma, a entidade terá sua autoridade para dispor de como será discutido e aplicado o instituto, explicitado melhor na Constituição Federal, em seu Artigo 182, § 4º, I, II, e III.
É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de: I - Parcelamento ou edificação compulsórios; II - Imposto sobre propriedade predial e territorial progressivo no tempo; III - Desapropriação com o pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate em até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurado o valor real da indenização e os juros legais.
Tal competência territorial se dá pelo fato do próprio imposto citado anteriormente possuir esse tipo de competência, previsto no Artigo 32 do Código Tributário Nacional.
O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
Essa discussão sobre a Função Social da Propriedade não se limitou apenas ao território brasileiro, nem mesmo à atualidade. Desde as antigas civilizações já se falava em propriedade, posse e respectivas funções.
Na Grécia, ocorreu de forma diferente, como já explicava o filósofo Platão (429-347 a.C.), em sua obra A República, é imposta à classe governante (governo e exército) uma renúncia natural à propriedade(...)em Roma, as lutas pela posse da propriedade eram intensas. A noção de propriedade na Roma antiga estava vinculada fortemente aos direitos personalíssimos(...)no período medieval, ocorreram vários conflitos entre nobreza e campesinos. Surgiram várias obras que abordaram os temas dos problemas sociais e a questão da terra, como por exemplo, a obra Utopia de Thomas More na qual ele dizia que qualquer noção de propriedade deveria ser destruída para a garantia da justiça e paz social. Com a Revolução Francesa, ocorrida em 1789, a propriedade se tornou um direito inviolável, com artigo previsto na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. (BERTUOL, 2009, p.02-03)
Nota a partir do trecho que tudo o que envolvia a propriedade, a extensão da mesma, a posse; eram motivos para guerras, discussões, teorias. Que essa discussão era gerada também devido ás divergências de cada povo, de cada território. Cada um possuía suas crenças, sociedades, economia e lutava por seus ideais de forma a impô-los. Nota-se no trecho explicitado de Bertuol (2009, p.05): “A propriedade, tanto coletiva como individual, sempre esteve relacionada à razões ligadas à religião, à cultura, à sociedade, à política e à economia, como ocorre até os dias atuais.”
De forma breve, a função social da propriedade surgiu no Brasil na Constituição de 1824, mais ainda explicitado na Constituição de 1891. Porém, somente na Constituição de 1934 que teve início a ideia de restrição do uso a propriedade com o fim do uso social em primeiro plano, pois essa Constituição teve influência das ideias socialistas que alastravam o mundo nesse período, bem como a influência também da Constituição de Weimar na Alemanha.
Em 1946 o texto constitucional teve um adento no que tange a função social da propriedade: o uso da propriedade deveria ser condicionado ao bem-estar social. Nas palavras de Bertuol (2009, p.07): “Em seus artigos 141, parágrafo 16, e 147, preconizou que se promovesse a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos.”
Em 1967, durante o Golpe Militar, a Constituição deste ano foi a primeira a citar a função social da propriedade privada. Mas, com interesses governamentais, o texto constitucional apenas dava um incentivo aos proprietários de utilizar sua posse de forma mais proveitosa à sociedade e a ele também.
Na penúltima Constituição Federal (1969) foram introduzidos normas e meios que deveriam ser utilizados pelo Estado para que atingissem o fim social.
Enfim, na Constituição atual, promulgada em 1988, há dispositivos concretos sobre o tema, os quais trazem o direito de propriedade como garantia fundamental, bem como também é assegurado aos estrangeiros residentes no País, explicitada no Artigo 5º caput: “Todos são iguais perante `a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, `a liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.”
Ainda nesse artigo, merece destaque o incisos XXII, que frisa a garantia da propriedade, bem como o inciso XXIII, o qual assegura a justa e prévia indenização no caso de desapropriação nos casos de necessidade ou utilidade pública: “A propriedade atenderá a sua função social.”
E para melhor definição da função social e garantia da propriedade, a Carta Magna a conceitua de forma clara no Artigo 186: “A função social quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei”.
Bem como, com maior relevância para esse trabalho, o conceito do tema pela Constituição no Artigo 182 §2º: “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende ás exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.” Ou seja, nota-se que cada município, por possuir plano diretor próprio, possui consequentemente suas exigências particulares de cada.
Como penalidade aos bens móveis que não cumprirem a função social prevista, a lei Constitucional prevê a desapropriação, prevista no Artigo 184, bem como ainda punições tributárias, exemplificadas no Artigo 153 §4º inciso I: “O imposto previsto será progressivo e terá alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção das propriedades improdutivas.” De forma fácil a compreensão, o inciso citado requer o IPTU progressivo, o qual será aumentado se a propriedade não atingir o fim social.
Ainda sobre a Constituição, pode-se citar a grande relevância do Artigo 170 inciso III: “A Ordem econômica tem por fim assegurar a todos uma existência digna conforme os ditames da justiça social, observando os seguintes princípios: III- a função social da propriedade.”
A função social da propriedade é uma obrigação inerente às propriedades de que seu uso atenda, além dos direitos individuais do proprietário, o interesse público.
A função social da propriedade é um conceito jurídico indeterminado, ou seja, não há exatidão na sua aplicação e nos seus efeitos. Assim, cada caso é analisado isoladamente e a função social de cada propriedade é avaliada dentro do seu próprio contexto.
A Constituição Federal de 1988 prevê a função social da propriedade em seu artigo 5º, inciso XXIII:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
Segundo a Constituição Federal, as propriedades deverão atender a sua função social. Isso significa que a utilização de determinado bem não pode atender exclusivamente o interesse do proprietário, mas também ao interesse público.
Nos casos em que a propriedade não atende a sua função social, o direito individual do proprietário pode ser relativizado, sofrendo limitações e intervenções do Estado, a fim de que sejam tomadas medidas de ajuste para que a propriedade atenda os interesses da coletividade.
Função social da propriedade urbana
A função social das propriedades urbanas é determinada pelo plano diretor da cidade (documento que reúne os planejamentos e as políticas de desenvolvimento local). Segundo o artigo 182 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
A Constituição estabelece que qualquer cidade com mais de 20 mil habitantes deve possuir um plano diretor. Nele devem conter os requisitos a serem atendidos pelas propriedades para que a função social seja considerada atendida. Por esse motivo, a função social é sempre avaliada de acordo com o caso específico.
E se a função social da propriedade urbana não for atendida?
Nos casos em que a propriedade urbana não atende sua função social, como um terreno não utilizado, por exemplo, o Estado poderá:
- exigir que o proprietário construa no local;
- aumentar o valor do IPTU (imposto sobre propriedade territorial urbana) de forma progressiva;
- desapropriar o bem, indenizando o proprietário.
As medidas coercitivas utilizadas pelo Estado para que o bem cumpra sua função social devem ser tomadas de forma sucessiva, ou seja, uma após a outra, conforme a anterior não surtir efeito. Assim, se o proprietário edificar um terreno vazio e utilizá-lo, não deverá ter seu IPTU majorado. Essas regras estão previstas no §4º do artigo 182 da Constituição Federal:
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
A função social da propriedade pode ser considerada um princípio de política urbana, pois direciona a aplicação de diversas normas e medidas para o melhor aproveitamento das propriedades.
Função social da propriedade rural
A propriedade rural possui regras diferentes das urbanas quando o assunto é função social. O artigo 186 da Constituição Federal prevê:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Logo, para cumprir a função social, a propriedade rural deve atender todos os requisitos previstos na Constituição, e não no plano diretor.
Caso a propriedade rural não atenda a função social, a União poderá desapropriá-la para fins de reforma agrária, indenizando o proprietário. Portanto, se tratando de propriedade rural, não existe previsão de edificação obrigatória ou de aumento de impostos. Nesse sentido, o artigo 184 da Constituição Federal prevê:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Segundo o artigo 185 da Constituição, o Estado não pode desapropriar:
- a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
- a propriedade produtiva.
A função social da propriedade também é considerado um princípio de política agrária e fundiária, já que estabelece parâmetros de aplicação de normas e medidas para o melhor aproveitamento e distribuição da terra.
Veja também: Propriedade privada