O inciso LXXIII do artigo 5ºda Constituição Federal de 1988 define que:
O artigo acima trata de um remédio constitucional chamado ação popular. Esse inciso garante que qualquer cidadão (ã) que tenha alistamento eleitoral possa se valer da ação popular, sem custas judiciais, para anular atos que sejam lesivos: I – Ao patrimônio público ou ao Estado: segundo o Ministério Público Federal, patrimônio público é “o conjunto de bens, direitos e valores pertencentes a todos os cidadãos (ãs)”. Nesse sentido, um exemplo de patrimônio público é uma praça pública. A ação popular poderia ser utilizada para anular uma ordem da Prefeitura que tivesse como objetivo destruir uma praça pública de determinada cidade sem justificativa plausível. II – À moralidade administrativa: o conceito de moralidade administrativa tem a ver com a conformidade dos atos da administração com a finalidade pública, de forma proba (séria) e honesta, independentemente de haver previsão legal específica proibindo determinado comportamento. Assim, a ação popular poderia ser utilizada, nesse caso, contra ações administrativas do governo que sejam consideradas imorais, como contratos públicos em que haja suspeita de favorecimento de uma determinada empresa, por exemplo. III – Ao meio ambiente: atos que flexibilizam e/ou desrespeitam leis de proteção ao meio ambiente são exemplos de situações que admitem ação popular. Dessa maneira, a o ato em questão poderia ser anulado. IV – Ao patrimônio histórico e cultural: um exemplo de patrimônio histórico e cultural brasileiro é o Cristo Redentor, Obras Históricas, Livros . Nesse sentido, caberia uma ação popular caso fosse editada uma lei ou qualquer ato administrativo que, por algum motivo, tivesse por objetivo destruir ou alterar a referida estátua sem justificativa plausível. Desse modo, a ação popular tem como função proteger o patrimônio público em sentido amplo (aqui compreendido também o meio ambiente, o patrimônio histórico e cultural e a moralidade administrativa) de ameaças e/ou danos efetivos. Seu objetivo é o benefício de toda a população, e não só o autor da ação – por isso o nome “popular”. Além disso, basta que haja uma ameaça de dano ao patrimônio público para que a ação possa ser proposta. Por acaso termos como “inciso” e “alínea” são complicados para você?. Que tal checar o conteúdo do Politize! sobre a estrutura das leis e aprender mais sobre o “juridiquês”? Qualquer cidadão brasileiro pode questionar judicialmente atos lesivos ao patrimônio público, bem como à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A previsão, expressa na Constituição de 88, é um reforço feito pelo legislador ao conceito da ação popular, medida presente no ordenamento jurídico brasileiro desde 1824. Atualmente, além do texto constitucional, a ação popular é regulamentada pela Lei 4.717/65. Direito político de todos os cidadãos, a ação popular é uma forma de aumentar a participação popular na proteção de valores e bens especificados pela Constituição. Na história do Brasil, apenas as Constituições de 1891 e 1937 não previram a ação popular. O STJ já pacificou o entendimento de que, para a existência de uma ação popular, são necessários três pressupostos: a condição de eleitor do proponente, a ilegalidade ou ilegitimidade do ato e a lesividade decorrente do ato praticado. No julgamento do REsp 1.447.237, os ministros da 1ª Turma ratificaram o entendimento dos pré-requisitos da ação: “Tem-se como imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, como pressuposto elementar para a procedência da ação popular e consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos correspondentes”. Nos questionamentos que chegam até o STJ, um dos pontos contestados é a legitimidade do cidadão proponente. O entendimento da corte é que basta a apresentação de um título de eleitor válido para justificar a legitimidade ativa do proponente. No REsp 1.242.800, os ministros da 2ª Turma resumiram a polêmica em torno da legitimidade ativa: “Aquele que não é eleitor em certa circunscrição eleitoral não necessariamente deixa de ser eleitor, podendo apenas exercer sua cidadania em outra circunscrição. Se for eleitor, é cidadão para fins de ajuizamento de ação popular”. Pedido específico Para os ministros, as informações requisitadas devem ser tecnicamente embasadas, não sendo razoável enviar uma solicitação genérica com a justificativa de que tal documento é imprescindível para a ação. É preciso explicar por que tal documento é necessário para a instrução. Por outro lado, as informações preservadas sob sigilo por parte do estado também devem ter essa situação justificada, já que não é possível decretar sigilo em um documento apenas para não fornecê-lo ao interessado. O sigilo é reservado às situações em que é imprescindível para a segurança do estado e da sociedade. Há flexibilidade no que diz respeito à inclusão de documentos e certidões nas ações. A falta de comprovação documental no pedido inicial, por exemplo, não implica inépcia da denúncia. Os ministros já afastaram essa alegação ao analisar o REsp 439.180: “A falta de inclusão dos documentos indispensáveis ao processo na exordial, que dependem de autorização de entidades públicas, não impõe a inépcia da peça vestibular, porquanto o juiz tem a faculdade de requisitá-los aos órgãos, durante a instrução do processo, quando houver requerimento para tanto”. Anulação dos atos É cabível a suspensão do ato administrativo considerado lesivo, antes mesmo do julgamento de mérito da demanda, tendo em vista a necessidade de proteger o interesse público. O prosseguimento da ação popular não precisa de formação de litisconsórcio no polo passivo, isto é, não é preciso comprovar quem seriam os réus diretos na demanda, já que em algumas situações de ato lesivo praticado é impossível identificar as pessoas físicas diretas para figurarem como corrés na ação, junto com o estado. “Esta corte superior já firmou entendimento no sentido de que não há falar em formação de litisconsórcio passivo necessário entre eventuais réus e as pessoas beneficiadas pelas supostas fraudes nas ações civis públicas por ato de improbidade administrativa”, argumentaram os ministros ao julgar o REsp 1.321.495. O conceito de ato lesivo é amplo, já que não significa apenas atos que causem prejuízo financeiro direto ao estado. Os atos considerados prejudiciais podem ser por desvio de finalidade, inexistência de motivos e ilegalidade de objeto, entre outros aspectos passíveis de anulação. Dupla finalidade Ao analisar os recursos, os ministros já firmaram o entendimento de que é possível aplicar a condenação na sentença para fixar o quantum das perdas e danos. Para os magistrados, as conclusões de tribunais de origem que verificaram ato ilegal e na mesma decisão estabeleceram danos ao erário são corretas em fixar as perdas e danos. Sentenças advindas de ações populares possuem efeitos erga omnes, a não ser em casos em que a demanda foi julgada improcedente por ausência de provas. Os efeitos erga omnes são aqueles que alcançam todos e, por isso, impedem o ajuizamento de demandas idênticas. Vale lembrar que se aplicam as regras do Código de Processo Civil em todos os casos que não contrariem a lei específica da ação popular. Legislação Aplicada No caso da ação popular, o usuário pode pesquisar individualmente no sistema do STJ decisões dos ministros em cada um dos artigos da Lei 4.717/65. O serviço está disponível no site da corte. Com informações da Assessoria de Imprensa do STJ.  Sob a ótica dos sujeitos intitulados à participação pelo processo civil na tutela do ambiente, a participação pode assumir as formas de participação direta e de participação semidireta. A participação judicial direta na defesa do meio ambiente é aquela exercida pelos indivíduos e cidadãos, enquanto a participação semidireta, a exercida pelos denominados entes intermediários, ou seja, órgãos, organismos, entidades e instituições sociais secundárias que atuam como intermediários entre os indivíduos e os representantes eleitos pelo povo (associações civis, Ministério Público, Defensoria Pública)2. No que se refere à participação judicial direta na defesa do meio ambiente, discute-se, em doutrina, sobre a conveniência da admissão da legitimação ativa de indivíduos e cidadãos para a propositura demandas coletivas ambientais. O maior problema na matéria, segundo se tem entendido, está na dificuldade de se conseguir a mobilização das pessoas para, isoladamente, buscarem a proteção jurisdicional do meio ambiente. Com efeito, considera-se pouco provável que o cidadão se sinta estimulado a envolver-se sozinho em complexas batalhas judiciais para a defesa de um direito coletivo que, apesar de ser acima de tudo seu próprio, não tem, no mais das vezes, repercussão positiva direta e imediata em sua esfera pessoal e patrimonial. E sem a perspectiva de obtenção de uma vantagem pessoal concreta na demanda, notadamente de ordem econômica, dificilmente alguma pessoa aceitaria assumir os custos e os riscos, sobretudo financeiros, de um litígio do porte daquele que normalmente envolve a matéria ambiental3. Ademais, teme-se igualmente que, diante da hipossuficiência do cidadão comum, não apenas sob o ponto de vista econômico como também sob prisma técnico e informativo, fique ele impossibilitado de desenvolver em juízo a melhor defesa do meio ambiente, ao defrontar-se com degradadores não raras vezes dotados de grande capacidade financeira e organizacional para fazer frente aos litígios4. Por essas razões, vê-se frequentemente com reservas a iniciativa individual nas demandas coletivas5. Tais preocupações são importantes e merecem, por certo, consideração. Todavia, cumpre lembrar que no Brasil houve a consagração do direito de todos ao meio ambiente, como direito fundamental de titularidade coletiva, e o reconhecimento do dever, também de todos, de defender e preservar o patrimônio ambiental (artigo 225, caput, da CF). Se assim é, impõe-se, por imperativo lógico, que se abra a todos os titulares desse direito e a todos os destinatários desse dever — isto é, todos os indivíduos que compõem o grupo social — a possibilidade de atuar na defesa do meio ambiente, inclusive pela via jurisdicional6. Expressiva, a respeito, a análise de Marco Paulo de Souza Miranda, em artigo recente sobre o tema nesta coluna7. No Direito brasileiro vigente, a participação direta na defesa do meio ambiente, por intermédio do processo jurisdicional, é viabilizada, sobretudo, pela ação popular, instituto processual apto a permitir iniciativas individuais na matéria. Nos termos do artigo 5º, LXXII, da CF, qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo a diversos bens e valores, entre os quais o meio ambiente e o patrimônio cultural. Em nível infraconstitucional, a ação popular encontra-se disciplinada pela Lei 4.717/1965, recepcionada no ponto pela nova ordem constitucional, com semelhante disposição a respeito da legitimidade ativa para a causa (artigo 1º, caput). Tradicionalmente, entende-se por cidadão, como sujeito legitimado à propositura de demandas populares, o indivíduo nacional que esteja no exercício dos direitos políticos8. Não por outra razão, a LACP, no parágrafo 3º do artigo 1º, exige que a petição inicial da ação popular venha acompanhada de título de eleitor ou documento equivalente, como prova da cidadania do demandante. Dessa forma, titulares do poder de agir em juízo na defesa do meio ambiente, pela via da ação popular, nessa concepção clássica, não são todos os indivíduos cotitulares do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas tão só os indivíduos de nacionalidade brasileira dotados de capacidade eleitoral ativa e passiva9. Ocorre, porém, que tal noção tradicional de cidadão, restrita ao indivíduo eleitor, vem sendo objeto de questionamentos, notadamente a partir da entrada em vigor da Constituição de 1988. Segundo Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Marcelo Abelha Rodrigues e Rosa Maria Andrade Nery, ao confrontarem o disposto no artigo 1º, parágrafo 3º, da Lei 4.717/1965 com as normas do artigo 5º, caput, e inciso LXXIII, e do artigo 225, caput, da Constituição Federal: “(...) O legislador constituinte não desejou restringir a legitimidade para a propositura da ação popular, pois não há nenhum dispositivo constitucional que determine que o conceito de cidadão seja delimitado ou restrito. Bem pelo contrário, são as melhores regras de interpretação e hermenêutica que determinam que as garantias e princípios fundamentais dos indivíduos, tal qual é a ação popular, sejam extensivamente interpretados. Destarte, ao se garantir a todos (rectius = povo) o direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, essencial à vida com qualidade (direito fundamental à vida), desejou-se que brasileiros e estrangeiros residentes no País, eleitores ou não, enfim, todos aqueles que são passíveis de sofrer os danos e lesões ao meio ambiente, estivessem dotados de armas e instrumentos contra a degradação dos bens e valores ambientais. A ação popular é um desses instrumentos”10. Em acréscimo à argumentação acima reproduzida, vale mencionar que, no Estado Democrático-Participativo, consagrado na Constituição de 1988, os próprios direitos políticos ganharam maior extensão e ultrapassaram o restrito campo da capacidade eleitoral ativa e passiva, do direito de votar e ser votado, para incluir a possibilidade de ampla participação popular nos assuntos de interesse comum. No Estado da democracia participativa, os direitos de participação política são direitos que agregam, à sua expressão individual tradicional, uma dimensão coletiva e social, por intermédio da abertura de canais de participação direta de indivíduos e da participação semidireta de entes intermediários11. Com isso, atualiza-se, igualmente, a concepção de cidadania, entendida como cidadania social, expressa na participação política ativa, direta e semidireta, na vida da sociedade, e não mais apenas como cidadania política, restrita ao exercício periódico do direito político de eleger e ser eleito. Cidadão, nesse sentido, à luz do artigo 1º, II, da CF, é não só o indivíduo nacional capaz de eleger os seus representantes e ser eleito, como, ainda, o indivíduo, nacional ou estrangeiro, a quem se reconhece, para além da capacidade eleitoral ativa e passiva, a capacidade de participar ativa e diretamente, individualmente, em grupo ou por meio de organismos e instituições sociais secundárias, nos assuntos do governo e da sociedade12. Nessa linha de entendimento, cidadãos, no Brasil, sob a ótica da participação pública ambiental, devem ser considerados todos os indivíduos integrantes da sociedade, tanto nacionais quanto estrangeiros residentes no país, a quem se reconheceu, sem discriminação, a titularidade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, independentemente da concomitante titularidade do direito de votar e ser votado. E são todos eles os sujeitos legitimados, em caráter concorrente e autônomo, para a propositura da ação popular em defesa do meio ambiente13. Reforça, ainda, o quadro de prestígio da iniciativa judicial em defesa do meio ambiente pelo cidadão, na concepção atualizada de cidadania acima exposta, a disciplina do custo do processo trazida pela CF. De acordo, uma vez mais, com o artigo 5º, LXXIII, da Carta Magna, o autor popular, salvo comprovada má-fé, fica isento das custas judiciais e dos encargos decorrentes da sucumbência. Vê-se claramente que o constituinte de 1988 previu a gratuidade da ação popular para o demandante, independentemente da condição financeira deste, excetuada a hipótese de má-fé processual. De fato, na matéria, o autor popular está dispensado do adiantamento das despesas processuais, quaisquer que sejam elas, sendo que, na eventualidade do julgamento de improcedência do pedido inicial, fica ele, salvo litigância de má-fé, exonerado do pagamento dos encargos decorrentes da sucumbência, incluídos nessa exoneração os honorários dos advogados dos réus vencedores14. No ponto, vale observar que, apesar de o texto constitucional se referir apenas à isenção de custas na ação popular, as quais normalmente correspondem à taxa judiciária devida ao Estado pelo exercício da jurisdição, a hipótese normativa é de isenção de despesas processuais propriamente ditas, abrangentes, assim, da remuneração devida aos auxiliares permanentes e eventuais da Justiça, inclusive peritos, e dos emolumentos cobrados pelas serventias não oficializadas, para o caso da prática de atos extrajudiciais necessários à publicidade das decisões judiciais. Essa é, com efeito, a única interpretação possível da norma constitucional, pois a gratuidade da ação popular é condição inafastável para tornar concreta e factível a participação do cidadão na defesa do meio ambiente pela via judicial. Conforme já se pronunciou o Superior Tribunal de Justiça, em acórdão da lavra do ministro Humberto Martins, “a ação popular deve ser estimulada e enaltecida pelo Poder Judiciário, na medida em que os autores se expõem, agem sem as prerrogativas típicas de agentes integrantes das carreiras de Estado e, ainda, prestam serviço gratuito ao interesse público”15. Daí não se poder carrear ao cidadão demandante nenhuma despesa pela sua atuação em juízo na defesa de um direito de toda a coletividade. Ademais, nos termos do artigo 12 da LAP, a sentença de procedência do pedido na ação popular incluirá, sempre, na condenação dos réus, o pagamento ao autor das despesas extrajudiciais diretamente relacionadas com a demanda, além dos honorários advocatícios. Cuida-se, indiscutivelmente, de ampla proteção legal à situação própria e específica do autor popular, na medida em que se prevê a imposição aos réus vencidos, no próprio feito instaurado, do reembolso não só de eventuais despesas judiciais como também de todas as despesas extrajudiciais realizadas pelo demandante para a defesa em juízo do direito de todos aos meio ambiente ecologicamente equilibrado, a incluir, por certo, os valores despendidos pelo autor popular com a realização de perícias e vistorias previamente ao ajuizamento da demanda e com o patrocínio da causa por advogado, vale dizer, os honorários contratuais16. Quanto aos legitimados passivos, aos atos e omissões suscetíveis de impugnação e à amplitude dos provimentos jurisdicionais passíveis de emissão na ação popular, remete-se o leitor ao já referido artigo de Marcos Paulo de Souza Miranda, veiculado nesta coluna sobre o tema17. 1 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Participação, processo civil e defesa do meio ambiente. São Paulo: Letras Jurídicas, 2011, especialmente, p. 174 e ss. |
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